Kommentar av Nick Witney for ECFR
PESCOs forpliktelser har blitt vannet ut så å si meningsløse.
«Stor støy i trappene, ingen kommer ned.» Akk, det gamle kinesiske ordtaket gjelder altfor treffende for EUs nyeste ordning for å fremme forsvarsinnsatsen fra medlemslandene: permanent strukturert samarbeid, eller PESCO (Permanent Structured Cooperation).
Den nye planen, som ble avduket mandag, ble hyllet som «historisk» av Federica Mogherini, EUs utenriks- og forsvarspolitiske sjef. Enda mer selvtilfredse erklærer hovedpersonene at den nye avtalen sender et «sterkt politisk signal til våre borgere og omverdenen». Ikke hvis de leser hva den faktisk sier, gjør den ikke det. Hovedspørsmålet som reises av denne siste svindleren er faktisk hvor ofte EU kan mislykkes i å levere på sine forsvarsambisjoner før hele ideen om et EU-«forsvarsprosjekt» blir terminalt diskreditert?
Det har vært måneder med oppbygging. Kort tid etter fjorårets Brexit-avstemning identifiserte de franske og tyske utenriksministrene realiseringen av PESCO (som var fastsatt i Lisboa-traktaten fra 2009, men så langt ubrukt) som en viktig måte å demonstrere at EU forble uforferdet og fast bestemt på å presse på. President Juncker har snakket om oppvåkningen av Lisboa-traktatens «tornerose». President Macron og kansler Merkel lovet å få det til å skje i løpet av kort tid. Så nå har vi det: og her er hva som er så skuffende med det som faktisk har dukket opp.
«Pioner»-konseptet er blitt forlatt
Traktatens intensjon er klar. PESCO-gruppen er ment å være en fortropp, eller gruppe pionerer, som baner vei for større forsvarsintegrasjon. Men nå ser det ut til at 23 av EU27 skal inkluderes – kanskje så mange som 25 når foretaket endelig får sin velsignelse på EU-toppmøtet neste måned. Hvem visste at nesten alle medlemslandene hadde militære kapasiteter som, med traktatens ord, «oppfyller høyere kriterier»? Og hvor forbløffende er det ikke at alle unntatt et par nå er villige til å inngå «mer bindende forpliktelser» til hverandre med «sikte på de mest krevende oppdragene». Konseptet med fortropp er erstattet med konvoien; og polakkene, som motsetter seg hele ideen om europeisk forsvar, gidder ikke engang å skjule at formålet deres med å bli med i konvoien er å bremse den.
Forpliktelsene er ikke så mye «ambisiøse» som latterlige
Tyskerne har vært de fremste forkjemperne for et «inkluderende» PESCO, mens Frankrike har argumentert for en mer «ambisiøs» modell. Det gikk rykter om at sirkelen ville bli firkantet ved å akseptere etterdaterte sjekker. Med andre ord var franskmennene enige om at dørene kunne åpnes på vidt gap forutsatt at forpliktelsene ikke ble utvannet – noe som, siden de fleste medlemslandene ikke var i stand til å inngå ambisiøse forpliktelser nå, ville bety å slippe dem inn på grunnlag av løfter om å oppnå de nødvendige standardene over en (definert) tidsperiode.
Men i tilfelle har forpliktelsene rett og slett blitt vannet ut slik at de er så godt som meningsløse. «Forplikt dere til å vurdere ...» står det på én. «Forplikt dere til å sikre økende innsats ...» står det på en annen. Selv de få stedene hvor det dukker opp konkrete tall om forsvarsutgifter, gjentar de ganske enkelt løfter gitt for over ti år siden (og som selvfølgelig ikke ble realisert). «Pionerene» vil ikke engang love å diskutere forsvarsplanene sine med hverandre, og insisterer på at den såkalte CARD-gjennomgangsprosessen er frivillig. Det er ingen merverdi i noe av dette – ingenting som medlemslandene ikke allerede burde gjøre i verken Det europeiske forsvarsbyrået (EDA) eller den bredere CSDP-sammenhengen.
Hovedresultatet vil være mye mer byråkrati
Hele poenget med PESCO, i likhet med andre former for samarbeid i små grupper som er tillatt i traktaten, var å gjøre det mulig for de som virkelig ønsket å komme i gang med noe, å, vel, komme i gang med det, uhindret av tunge prosesser og behovet for å vinne alles samtykke. I stedet har PESCO blitt lastet med den mest forseggjorte mulige styringsstrukturen, fullt assimilert med den store mengden Brussel-institusjoner. Hele alfabetet skal involveres: Rådet, PSC, PSG, EEAS, EUMC, EUMS, you name it. PESCO-prosjekter må godkjennes av Rådet som 27-medlem. Et helt nytt sett med vurderinger og rapporter vil være nødvendig. Og forsvarsministrene vil nå ha muligheten til å «notere fremdriften» og «oppmuntre til videre innsats» i tre forskjellige fora: Rådet, EDA-styringsrådet og Rådet i PESCO-format. Innsatsen vil bli forsvunnet, og ansvaret vil bli betryggende uklart.
PESCO kom alltid til å bli vanskelig å implementere; hvordan skulle sauene skilles fra geitene uten å angripe geitene og gi dem tillatelse til å ikke gjøre noe? Men å erklære hver geit som en sau tjener ingen nyttig hensikt, og gjør faktisk oppnåelsen av resultater i den virkelige verden mer arbeidskrevende og usikker.
Det vil finnes modige sjeler i Brussel som prøver å gjøre noe ut av de nye prosessene, for å generere gruppepress: men hele denne PESCO-strukturen er oversvømt med unntaksklausuler som «å anerkjenne individuelle begrensninger ...» I andre deler av det europeiske forsvarsområdet kan initiativer som felles fransk-tyske utstyrsprosjekter eller Kommisjonens forsvarsfond gi reelle resultater; og logikken for større forsvarsintegrasjon er fortsatt like overbevisende som alltid. Men denne PESCO-fiaskoen gjør det bare vanskeligere å holde troen.
